Wyzysk w interesie publicznym

Krzysztof Bukiel

Kilka miesięcy temu głośna – po raz kolejny – stała się sprawa czynszów dla lokatorów zamieszkujących w prywatnych kamienicach. W większości tych domów wprowadzono bowiem znaczną podwyżkę opłat. Stało się tak wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., który uznał, że niezgodne z konstytucją są przepisy, umożliwiające gminom ustalanie dowolnie niskich stawek czynszu w prywatnych kamienicach. Dzięki zaniżonym czynszom gminy nie musiały wypłacać najbiedniejszym dodatków mieszkaniowych, przewidzianych dla nich jako pomoc ze środków publicznych. Gminy odnosiły więc korzyści finansowe, straty pokrywali zaś właściciele kamienic, dopłacający ze swojej kieszeni do utrzymania budynków.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sprawę niezwykle dogłębnie i wszechstronnie. Samo uzasadnienie wyroku w tej sprawie liczy ponad 30 stron. Trybunał zastanawiał się, czy zaskarżone przepisy nie pozbawiają kamieniczników konstytucyjnego prawa do własności (art. 64 Konstytucji RP) i nie naruszają tzw. zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Ta ostatnia zasada (art. 31 konstytucji) przewiduje, że nie wolno ograniczać praw konstytucyjnych jednych osób, jeżeli nie jest to konieczne dla ochrony praw innych osób albo jeżeli wprowadzane ograniczenia nie są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, a dany cel społeczny można osiągnąć w inny sposób. Zasada proporcjonalności jest też naruszona, gdy nałożone na obywateli ciężary są nieproporcjonalnie duże w stosunku do osiągniętych efektów. Nie miejsce tu, by szerzej przedstawić wyrok Trybunału. Warto jednak przytoczyć kilka najważniejszych tez z uzasadnienia, zwłaszcza że mogą one mieć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do kamieniczników.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sytuacja, gdy właściciele kamienic nie mają wpływu na wysokość cen ustalanych za korzystanie z ich własności, a zwłaszcza gdy narzucona im cena jest drastycznie zaniżona i nie pozostaje w żadnym związku z rzeczywistymi kosztami utrzymania kamienicy, co naraża ich na straty – jest pogwałceniem konstytucyjnego prawa własności. Uznał, że nie jest właściwe, aby gminy mogły dowolnie zaniżać wysokość czynszu w prywatnych kamienicach, tym bardziej że jednocześnie ciąży na nich obowiązek wypłaty dodatków mieszkaniowych dla najbiedniejszych. Ograniczanie stawek czynszu pozwala wprawdzie gminie uniknąć napięć społecznych, ale koszty z tego wynikające pokrywa już nie gmina, lecz – właściciele budynków (lokali), w których stosuje się czynsz regulowany.

Taki przepis prowadzi – zdaniem Trybunału – do "patologicznych (...) sytuacji, w których właściciel budynku (lokalu) faktycznie dotował najemców ze swoich własnych środków". Trybunał podkreślił przy tym, że dotowanie to dotyczy nawet stosunkowo zamożnych lokatorów, bo gminy nie różnicują przecież wysokości czynszów w zależności od dochodów mieszkańców kamienicy. Zwrócił również uwagę na fakt, że ograniczenie przychodów właścicieli kamienic nie zwalnia ich wcale z obowiązku utrzymania odpowiedniego stanu lokali, a lokatorzy mają prawo się domagać zapewnienia właściwych warunków mieszkaniowych (chociażby na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów kodeksu cywilnego). Przyjęte rozwiązania, pozbawiające kamieniczników odpowiednich dochodów, obracają się zatem przeciwko celowi, któremu – w zamierzeniach – miały służyć. Gdy bowiem kamienicznicy nie będą mieli pieniędzy, aby remontować swoje kamienice, one po prostu się rozpadną, a dotychczasowi lokatorzy stracą miejsce zamieszkania. Sytuacja mieszkaniowa obywateli ulegnie więc pogorszeniu.

Trybunał uznał również, że wprowadzone ograniczenia prawa własności kamieniczników nie były bezwzględnie konieczne. Taki sam cel (zapewnienie osobom najbiedniejszym możliwości mieszkania) można bowiem osiągnąć w inny sposób – np. przez pełniejszą realizację istniejących przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Nie zachodziłaby wówczas sytuacja, że pożądany społecznie cel – w postaci ochrony najemców – realizowany jest na koszt i ryzyko wyłącznie jednej grupy społecznej, a mianowicie właścicieli budynków i lokali.

Stwierdzenia zawarte w omówionym stanowisku TK mogłyby mieć zastosowanie także w odniesieniu do tego, co się dzieje w polskiej służbie zdrowia. Mamy tu również do czynienia z ważnym celem społecznym, jakim jest zapewnienie wszystkim obywatelom, niezależnie od ich sytuacji finansowej, dostępu do leczenia. Zupełnie podobnie ustawodawca chce też ten problem rozwiązać. Stworzył przepisy, dzięki którym wykonawcom usług medycznych można narzucić dowolnie niską cenę za ich świadczenia. Wykonawcy tych usług i właściciele zakładów opieki zdrowotnej nie mają żadnego faktycznego wpływu na wysokość tych cen, niejednokrotnie niższych niż koszty związane z wytworzeniem usług i utrzymaniem zakładu.

Zaniżanie cen za świadczenia zdrowotne pozwala władzom uniknąć napięć społecznych ze strony pacjentów, jak też minimalizować wydatki na opiekę zdrowotną ze środków publicznych, a koszty z tego wynikające – pokrywają już nie władze, ale świadczeniodawcy: lekarze, pielęgniarki, inny personel medyczny oraz właściciele zakładów opieki zdrowotnej. Takie rozwiązanie prowadzi do patologicznej sytuacji, gdy służba zdrowia (rozumiana jako całość) faktycznie dotuje pacjentów ze swoich własnych środków, przy czym dotyczy to nawet pacjentów stosunkowo zamożnych, bo ustawa o ubezpieczeniu zdrowotnym nie przewiduje jakiejkolwiek elastyczności w tym względzie (np. w postaci współpłacenia za niektóre świadczenia zdrowotne).

Warto przy tym zauważyć, że jak kamienicznicy są zobowiązani do utrzymania swoich kamienic w odpowiednim stanie technicznym, tak lekarze, pielęgniarki i inny personel medyczny, a także dyrektorzy zozów są zobowiązani do zapewnienia już nie tylko odpowiedniego stanu technicznego pomieszczeń i sprzętu, ale jeszcze – do udzielania świadczeń zdrowotnych na najwyższym poziomie i mogą być, za niezachowanie takiego poziomu, pozwani przez pacjentów przed sąd.

Istnieje również inna analogia z kamienicznikami. Nie remontowane szpitale, nie odnawiany sprzęt, nie szkoleni pracownicy (z braku środków) – wszystko to prowadzi do sytuacji, że z czasem nie będzie gdzie, przy pomocy kogo i czego leczyć chorych – i to wszystkich, również tych najbiedniejszych. Zatem efekty przyjętego rozwiązania okażą się nieproporcjonalnie małe w stosunku do ciężarów nałożonych na wybraną grupę obywateli. Zauważmy – w końcu – że cel społeczny, jaki założyli sobie rządzący, ustanawiając regulowane (dowolnie przez płatnika) ceny za świadczenia zdrowotne, można osiągnąć w inny sposób, nie obciążając tylko jednej grupy społecznej, tj. pracowników służby zdrowia.

Takim sposobem mogłoby być np. istotne zwiększenie składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, dzięki czemu można by sfinansować znacznie więcej świadczeń niż obecnie, bez konieczności drastycznego zaniżania stawek. Innym rozwiązaniem mogłoby być ograniczenie zakresu świadczeń bezpłatnych i wprowadzenie współpłacenia za niektóre z nich. To nie tylko zwiększyłoby ilość pieniędzy przeznaczonych na leczenie, ale także zracjonalizowało korzystanie ze świadczeń. Uzupełnieniem współpłacenia mogłyby się stać "dodatki lecznicze", czyli pomoc ze środków publicznych kierowana do wybranych, najbiedniejszych, których nie stać byłoby na dopłaty. Można by – ostatecznie – wprowadzić kombinację wspomnianych wyżej rozwiązań.

Mechanizmem, który pozwala na dowolne zaniżanie cen za świadczenia zdrowotne, jest tzw. konkurs ofert, dzięki któremu płatnik dobiera sobie kontrahentów i ustala warunki umowy, w tym ceny za poszczególne świadczenia. Konkurs, który miał wprowadzać mechanizm rynkowej konkurencji, nigdy takim mechanizmem się nie stał, a to za sprawą zaplanowanej nierównowagi stron. Płatnik jest jeden, świadczeniodawców – wielu. Płatnik jest także monopolistą wobec "ubezpieczonych", nie musi się zatem obawiać "buntu" również z ich strony. Może "karać" niepokornych kontrahentów, rezygnując z ich usług, bez obawy, że ubezpieczeni, niezadowoleni z zakresu oferowanych świadczeń, przejdą do konkurencji. Jest rzeczą znamienną, że przepis o konkursie ofert, który obowiązywał w systemie kas chorych, przeniesiono również do Narodowego Funduszu Zdrowia. Najwyraźniej – rządzący dostrzegli, jaką mają korzyść z tego mechanizmu.

Dzisiaj, gdy ustawa o Narodowym Funduszu Zdrowia została już podpisana przez prezydenta, niektóre ugrupowania – chcące uchodzić za opozycyjne – oraz NSZZ "Solidarność" zapowiadają skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. O ile dobrze zrozumiałem ich zapowiedzi, przedmiotem tych wniosków będą jednak jakieś dziwne i zupełnie drugorzędne zarzuty, nie podważające głównej zasady nowego (i dotychczasowego) sytemu. A zasadą tą jest zaplanowany wyzysk ekonomiczny jednej grupy społecznej – pracowników służby zdrowia.

Usprawiedliwieniem tego wyzysku ma być osiągnięcie celu społecznego w postaci zapewnienia wszystkim obywatelom naszego kraju, niezależnie od ich sytuacji finansowej, dostępu do świadczeń medycznych. Jednak, jak orzekł to Trybunał Konstytucyjny w sprawie kamieniczników, wyzysk taki jest niezgodny z Konstytucją.

OZZL sprawdzi, czy Trybunał podtrzyma swoje stanowisko w odniesieniu do opieki zdrowotnej.

Autor jest przewodniczącym Zarządu Krajowego OZZL