Dokąd nas zaprowadzą mapy?

Małgorzata Solecka

Nieaktualne, wręcz przeterminowane, nieużyteczne dla podejmowania decyzji w zakresie polityki zdrowotnej – tak najkrócej można streścić zarzuty Najwyższej Izby Kontroli pod adresem map potrzeb zdrowotnych, opracowanych w resorcie zdrowia w latach 2015–2016. NIK nie zakwestionowała potrzeby tworzenia map, ale zwróciła uwagę na okoliczności stawiające pod znakiem zapytania jakość tych dokumentów.

Mapy potrzeb zdrowotnych wymagają poprawek – nie mieli wątpliwości kontrolerzy NIK. Problem w tym, że „poprawianie map” od początku było wpisane w proces ich tworzenia: kilkanaście dni po publikacji raportu Izby na stronie resortu zdrowia pojawiła się nowa edycja map potrzeb zdrowotnych w zakresie lecznictwa szpitalnego. O tym, że mapy będą tworzone w sposób ciągły – i poprawiane z edycji na edycję – urzędnicy resortu zdrowia informowali na długo, nim mapy ujrzały światło dzienne. Tworzenie coraz doskonalszych – odpowiadających rzeczywistości i potrzebom – map jest (a raczej będzie) możliwe wtedy, gdy w znaczący sposób poprawi się jakość danych, które są w procesie tworzenia map agregowane.

Jednym z najpoważniejszych zarzutów, jakie NIK postawiła autorom map potrzeb zdrowotnych, jest fakt, że zostały przygotowane na podstawie nieaktualnych danych (z lat 2012–2013). Jednak większość ekspertów, również podzielających krytyczne opinie na temat pierwszej edycji map, z tym akurat zarzutem polemizuje. Bo w medycynie i ochronie zdrowia, nie tylko w Polsce, trudno o przetwarzanie danych online w czasie niemalże rzeczywistym. Posługiwanie się danymi sprzed dwóch, trzech, nawet czterech lat nie jest niczym niespotykanym. Również dlatego, że zdecydowana większość danych nie traci na aktualności w takim tempie, które przekładałoby się na dezaktualizację wyciąganych wniosków. Można przyjąć, że nawet trzy-, czteroletnie „opóźnienie” nie ma wpływu na wyniki analiz.

Pod warunkiem że dane te są rzetelne. I ze sobą kompatybilne, porównywalne. W przypadku map potrzeb zdrowotnych to nie zarzucana przez NIK „nieaktualność” danych, ale ich ogólnie marna jakość jest zasadniczym problemem. W tę pułapkę wpadli również kontrolerzy NIK. Doktor Dariusz Godlewski, specjalista ds. zdrowia publicznego i onkolog z Wielkopolski, zwraca uwagę, że kontrolerzy NIK dużo miejsca poświęcili problemowi nierównomiernego rozmieszczenia zasobów. – Prowadzi to do wielu negatywnych konsekwencji, np. do migracji pacjentów w celu zaspokojenia potrzeb zdrowotnych, coraz większego zadłużania się podmiotów leczniczych, ograniczania jakości świadczeń lub dostępu do nich – czytamy w raporcie NIK. Nierównomierne rozmieszczenie zasobów jest faktem (i częściowo jest również problemem), ale w tym przypadku wnioski wyciągnięte przez kontrolerów poszły za daleko. W raporcie pokazano mapy, według których w połowie województw w 2016 roku nie zapewniono dostępu do wybranych świadczeń zdrowotnych. Między innymi z zakresu urologii dziecięcej. Problem w tym, że wśród regionów z zerową liczbą wykonanych świadczeń znalazła się Wielkopolska. – Świadczenia z zakresu urologii dziecięcej w naszym regionie są jak najbardziej wykonywane. Nie mamy oddziałów urologii dziecięcej, ale leczymy dzieci na oddziałach chirurgii dziecięcej – podkreśla dr Godlewski. Co zawiodło? Metodologia przetwarzania informacji. Zabrakło zagregowania kodów świadczeń z oddziałami, na których się je wykonuje. Eksperci podkreślają, że zgromadzenie nawet największej liczby danych nie sprawi, że będziemy cokolwiek wiedzieć o systemie ochrony zdrowia, jeśli nie będziemy ich w umiejętny sposób przetwarzać.

Kolejną kwestią, w jakiej można (trzeba) się zgodzić z kontrolerami NIK, jest ogólnie niska wiarygodność danych, użytych do tworzenia map. Jednak z tego faktu trudno czynić zarzut urzędnikom pracującym przy mapach. A nawet ówczesnemu ministrowi zdrowia (prace nad mapami potrzeb zdrowotnych rozpoczęły się za czasów Bartosza Arłukowicza, ale gros decyzji podejmował Konstanty Radziwiłł). Niekompletne dane, dane niewiarygodne, brak danych – to wieloletnia spuścizna. I na pewno w jednym autorzy map potrzeb zdrowotnych mieli i mają rację: sama publikacja danych w ramach projektu może sprawić, że podmioty uprawnione czy też zobowiązane do przekazywania danych najprawdopodobniej zaczną się bardziej przykładać do tego zadania.

Kontrolerzy zwrócili uwagę, że marna jakość map (wynikająca z kiepskiej jakości danych) przekłada się na ich – przynajmniej dotychczasową – bezużyteczność. Wytknęli, że nawet Ministerstwo Zdrowia przy pracach nad siecią szpitali nie uwzględniło map – choć to wynikało raczej z faktu, że celem sieci szpitali było przede wszystkim zakonserwowanie status quo i zapewnienie finansowania przytłaczającej większości szpitali publicznych, w związku z tym posługiwanie się mapami potrzeb nie było konieczne. Ale to nie wszystko: również na szczeblu regionalnym, i to w urzędach wojewódzkich, przy podejmowaniu decyzji w obszarze ochrony zdrowia nie stosowano opublikowanych map.

Dlaczego? Gdy Ministerstwo Zdrowia pracowało nad mapami potrzeb zdrowotnych, wielokrotnie zwracaliśmy uwagę, że przyjęta – pod presją czasu – metodologia „od góry” jest z założenia błędna. Mapy potrzeb zdrowotnych powinny być od początku budowane oddolnie, a kluczową rolę winny odgrywać regiony. Takie było zresztą pierwotne założenie: gotowe mapy regionalne miały być na poziomie centrum poddane analizie i opublikowane. Logiczny porządek zburzyły kwestie finansowe: Komisja Europejska od opracowania map potrzeb zdrowotnych uzależniła przyznanie Polsce 12 miliardów euro na cele związane z ochroną zdrowia. Pieniądze zostały uratowane, natomiast sensowność całego procesu tworzenia map potrzeb zdrowotnych stanęła pod ogromnym znakiem zapytania. Partnerzy społeczni, w tym odpowiedzialni za placówki ochrony zdrowia samorządowcy otrzymywali projekty map tylko do konsultacji. – Setki stron danych z trzydniowym terminem zgłaszania uwag – wspomina proces tworzenia map doradca zarządu Konfederacji Lewiatan,
dr Maciej Piróg.

Co teraz? NIK i eksperci zgodnie wskazują, że znacząco większą (wiodącą) rolę w budowaniu map potrzeb zdrowotnych powinien pełnić Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego. – To instytucja, która powinna zajmować się właśnie takimi sprawami. Musiałaby jednak zostać odpowiednio wzmocniona. Nie może być tak, jak opisuje NIK, że do stworzenia map potrzeb zdrowotnych pracownicy ministerstwa potrzebowali 6,5 tysiąca nadgodzin – podkreśla dr Godlewski.

Bo jakkolwiek krytycznie patrzeć na początki procesu budowania map, nikt nie ma wątpliwości (również NIK), że są one niezbędne do podejmowania racjonalnych, a w każdym razie bardziej racjonalnych decyzji w obszarze ochrony zdrowia. Czy druga, opublikowana pod koniec maja, edycja map z zakresu lecznictwa szpitalnego okaże się doskonalsza od pierwszej? Dokument, przygotowany na podstawie danych z 2016 roku, liczy ok. 1,5 tysiąca stron i (zwłaszcza w kontekście raportu NIK) będzie poddawany licznym analizom. Ale już w tej chwili wiadomo, że jeszcze w tym roku mapy potrzeb zdrowotnych zostaną uzupełnione o analizy chorobowości oraz klasyfikację przyczyn zgonów w Polsce.