Czy platforma utonie? (ciąg dalszy)

Rafał Zawitkowski

Nasza publikacja dotycząca projektów „platform” realizowanych przez CSIOZ, w której pokazaliśmy nieprzygotowanie i liczne błędy w ich realizacji, w tym brak koordynacji inicjatyw regionalnych i centralnych, wywołała reakcję czytelników, wskazujących też na kulisy powstawania projektów. A kierownictwo CSIOZ wydało czterostronicowy biuletyn informacyjny.

Pouczająca jest obserwacja wysiłków instytucji, próbującej nie tyle ukończyć projekty, co sprawić wrażenie, że są konsekwentnie realizowane. Tymczasem zarówno proces przygotowania projektów tzw. P1 i P2 i ich późniejsze losy, jak i historia projektów o mniejszej skali, prowadzonych przez CSIOZ, wskazują, że dyrekcja CSIOZ chce prowadzić, a nie kończyć projekty i eksploatować ich produkty.

Wydawać by się mogło, że zanim maleńkiej agendzie powierzy się kwotę 800 mln zł, powinno się przeprowadzić analizę możliwości realizacji przez nią dużych projektów. Czy nikt nie zauważył, że CSIOZ miało już problemy z prowadzeniem lub utrzymaniem innych produktów i prowadzonych przez siebie projektów?

Zapłacili, odebrali, odłożyli na półkę

Studium wykonalności dla projektu Elektronicznej Platformy Gromadzenia, Analizy i Udostępniania Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych (tzw. projekt P1) to najważniejszy dokument projektowy, gdyż to na jego podstawie wydana została zgoda na realizację projektu przez MSWiA oraz MRR i przyznane były środki na dofinansowanie projektu przez Komisję Europejską. Autorem studium była firma Ernst&Young, która zajęła I miejsce w konkursie przeprowadzonym w pierwszej połowie 2008 r. Opracowanie kosztowało 4,9 mln zł. Jak dowiedziała się redakcja „SZ”, komisja dokonująca odbioru studium w dniu 30 czerwca 2008 r. miała całkowicie związane ręce, gdyż za opracowanie dyrektor Leszek Sikorski zapłacił wykonawcy… tydzień wcześniej (dotarliśmy do dokumentów potwierdzających ten fakt). Komisja zgłosiła kilkaset uwag, które miały być uwzględnione przez wykonawcę w trakcie kolejnych 120 dni, a modyfikacja studium dokonywana w tym okresie miała być nieodpłatna. Tymczasem 120 dni całkowicie zmarnowano. Uwag do studium nie wprowadzono. Wątek ten był przedmiotem badania przez kontrolerów Ministerstwa Zdrowia w 2010 r. W protokole z kontroli, do którego udało nam się dotrzeć, stwierdza się: „CSIOZ zostało poproszone przez Kontrolujących o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w trakcie obowiązywania umowy wnoszono poprawki do Studium Wykonalności w terminach określonych w umowie? W odpowiedzi CSIOZ przedstawiło jeden dokument (bez daty) pn. »Uwagi do Projektu Studium Wykonalności Programu Informatyzacji Ochrony Zdrowia« wraz z wyjaśnieniami, iż uwagi zawarte w powyższym dokumencie oraz im podobne były ponadto wielokrotnie przekazywane w trakcie spotkań roboczych z przedstawicielami wykonawcy. Na ww. dokumencie widniała odręczna adnotacja, z której wynikało, iż CSIOZ nie posiada dokumentów potwierdzających datę wniesienia uwag przez CSIOZ, ponieważ osoba odpowiedzialna za realizację ww. umowy była przez długi czas na zwolnieniu lekarskim i nie miała kontroli nad dokumentacją. W powyższym kontekście, jako uprawdopodobnioną tezę należy uznać, iż realizacja ww. umowy przebiegała bez należytego nadzoru ze strony CSIOZ, co mogło skutkować koniecznością przeprowadzenia dodatkowego zamówienia w trybie z wolnej ręki, w wyniku którego w dniu 2 kwietnia 2009 r. CSIOZ zawarło z Konsorcjum Ernst&Young umowę nr 11/2009 na wykonanie prac obejmujących modyfikację Studiów Wykonalności (…)”.

Na problemy związane z powstawaniem studium wykonalności nasza redakcja zwracała uwagę już w 2008 r. („Wielka Informatyzacja, czy tylko wielkie plany? nr 76–79 z 13 października 2008 r.). Kiedy przypomnieliśmy dyr. Leszkowi Sikorskiemu, że czas na poprawki mija 28 października 2008 r., dyrektor uspokajał, że „czasu jeszcze wiele, bo ten termin można przecież przełożyć”.

Kary dla CSIOZ. Upomnienia dla dyrektora

Okazuje się, że zamówienie z wolnej ręki na modyfikację studium wykonalności było nie tylko niegospodarne, ale również nielegalne. „SZ” dotarła do pisma z połowy marca 2009 r., w którym wykonawca studium wykonalności zawiadomił dyrektora CSIOZ o zakończeniu okresu tzw. nadzoru autorskiego i przeniesieniu praw autorskich na CSIOZ. Od tego czasu Centrum mogło samo wprowadzać niezbędne zmiany w dokumencie, a więc poprawić to, czego nie zlecono wcześniej jego autorom. Jednak dyrektor wynajął do tego zadania ponownie firmę Ernst&Young. Można by to zrozumieć, gdyby przeprowadzono przetarg na wprowadzenie zmian w studium. Ale tak się nie stało. Dyrekcja wybrała tryb zamówienia „z wolnej ręki”, na kwotę ok. 2,4 mln zł, motywując to m.in. brakiem praw autorskich do studium. Ponieważ w tym czasie prawa autorskie były już przeniesione na CSIOZ, Urząd Zamówień Publicznych uznał to działanie dyr. Sikorskiego za nieprawne i zgłosił sprawę do rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Nielegalność zamówienia potwierdzili również kontrolerzy z MSWiA, czyli instytucji nadzorującej projekt P1, wskutek czego naliczono korektę finansową w wysokości 566 tys. zł (zgodnie z zasadami, kwota korekty zostaje wpisana do tzw. rejestru obciążeń na projekcie i pomniejsza kwotę wydatków uznanych za kwalifikowane), ale pieniędzy wypłaconych firmie Ernst&Young już nie odzyskano. Ciekawi nas również, jakie to czynności wymagały tak wysokiej opłaty? Czy przygotowanie harmonogramu (który powinien być integralną częścią studium wykonalności), streszczenie studium do zamieszczenia we wniosku, a może tłumaczenie wniosku na język angielski warte są prawie 2,5 mln zł? Okazało się bowiem, że „poprawki” nie uwzględniły najważniejszych, merytorycznych uwag dotyczących produktów i systemów. Ciekawy był też finał wniosku prezesa UZP do rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Minister Zdrowia… upomniał dyrektora CSIOZ i zalecił mu unikanie podobnych działań w przyszłości.

Studium nadal nie zaakceptowane

Zgodnie z art. 39–41 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, każdy projekt współfinansowany ze środków unijnych, którego wartość całkowita przekracza 50 mln euro – musi zostać zgłoszony do Komisji Europejskiej i przejść procedurę oceny przez służby KE, która kończy się wydaniem decyzji. Jak poinformowano naszą redakcję w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego – studium wykonalności dla projektu P1 zostało przesłane do Komisji Europejskiej 3 stycznia 2011 r. Dokument przeszedł ocenę formalną i obecnie czeka na zakończenie oceny merytorycznej. Komisja Europejska nie wydała jeszcze decyzji zatwierdzającej wsparcie dla tego projektu ze środków unijnych.

Analiza ryzyka

Zarówno CSIOZ, jak i nadzorujące MZ już w 2009 r. miało informacje o istotnych zagrożeniach w projekcie P1. Komitet sterujący projektu otrzymał analizę najważniejszych zagrożeń oraz propozycje środków zapobiegawczych. Przedstawione zagrożenia miały zresztą fundamentalny charakter, pozostawienie ich bez reakcji doprowadziłoby każdy projekt do klęski.

Jak pokazał czas, tak właśnie dzieje się w CSIOZ. Redakcji „SZ” udało się zdobyć kopię tamtego dokumentu. W analizie zwrócono uwagę na zupełny brak zaplecza merytorycznego w CSIOZ, co doprowadziło do sytuacji, że instytucja ta nie była w stanie przygotować nawet zgodnych z prawem wymagań co do swoich systemów (studium wykonalności było już od dawna nieaktualne). Już wówczas stwierdzono brak w instytucji właścicieli merytorycznych poszczególnych zagadnień projektowych, odpowiadających za formułowanie i weryfikację kwestii merytorycznych związanych z produktami wchodzącymi w skład projektu. Sam ten fakt stanowi zagrożenie krytyczne, bo gdy nie wiadomo dokładnie, czego się chce, dostaje się zwykle niekoniecznie to, co jest rzeczywiście potrzebne, lecz to, co chce sprzedać dostawca.

Zwrócono też uwagę na brak właściwego systemu komunikacji w projekcie, zwłaszcza wzajemnego informowania się o podjętych, formalnych decyzjach, roboczych ustaleniach i wszelkich zmianach w założeniach dotyczących projektu, które powinny być badane przez kierownika projektu pod względem ich wpływu na projekt i możliwości jego realizacji. Zwrócono także uwagę na brak zachowania zasady formalizowania wprowadzanych zmian w produktach projektu poprzez decyzje osób odpowiedzialnych, co zwykle prowadzi do chaosu w projekcie i braku spójności pomiędzy produktami. Zauważony został też brak odpowiednio licznego i doświadczonego zespołu wsparcia.

Zgodnie z metodyką Prince II, która obowiązywała podczas prowadzenia projektów w CSIOZ, komitet sterujący powinien był przeanalizować przesłane sobie materiały i na nie zareagować. Niczego takiego nie zrobiono. Samo Centrum zareagowało na sygnały o zagrożeniach metodą strusia, tj. schowało głowę w piasek.

Na problemy związane z zarządzaniem projektami zwrócili również uwagę kontrolerzy MZ. W protokole z sierpnia 2010 r. stwierdzili m.in.: „Biorąc pod uwagę znaczną rotację pracowników, ich krótki okres kierowania projektem oraz fakt, iż szacowane opóźnienie ww. projektów wynosi 18–20 miesięcy (...) istotne wątpliwości budzi możliwość realizacji zamierzonych celów ww. projektów i jednocześnie stanowi to poważne zagrożenie niewykonania ich w ustalonym terminie. Ponadto powyższe działania i brak profesjonalnej kadry wskazują na brak dostatecznego nadzoru i kontroli ze strony Dyrektora CSIOZ wykonywania ww. projektów w CSIOZ”.

CSIOZ pod lupą Julii Pitery

W momencie zamykania numeru „SZ” w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami otrzymaliśmy oświadczenie Julii Pitery, minister w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów:

„Informacje o potencjalnych nieprawidłowościach oraz otrzymane materiały m.in. w zakresie dzielenia zamówień publicznych, stosowania pozaprzetargowych procedur wyłaniania wykonawców, konfliktu interesów i naruszenia zasady bezstronności (sprawa firmy Milstar) przekazałam do CBA (w moich wystąpieniach: z 5 lutego 2010 r., 6 sierpnia 2010 r. oraz 21 września 2010 r.), z wnioskiem o weryfikację przekazanych mi informacji o nieprawidłowościach. Jednocześnie, w związku z otrzymaniem 14 września 2010 r. informacji pokontrolnej Departamentu Nadzoru, Kontroli i Skarg Ministerstwa Zdrowia, niezwłocznie (w dniu 21 września 2010 r.) skierowałam wystąpienie do Ministra Zdrowia, w którym zwróciłam się z wnioskiem o wyjaśnienie m.in. nieprawidłowości w zamówieniach publicznych (zastosowanie nieprawidłowego trybu udzielenia zamówienia, kwestii unieważnienia niektórych postępowań, naruszenia zasady konkurencyjności, wydatkowania środków finansowych z pominięciem przepisów zamówień publicznych). Dodatkowo, zwróciłam się w tej sprawie do Ministra Rozwoju Regionalnego (21 września 2010 r.) oraz ministra odpowiedzialnego za sprawy informatyzacji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (29 października 2010 r.). W dniu 2 czerwca 2011 r. wystąpiłam do Ministra Zdrowia z wnioskiem o przekazanie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych oraz odpowiedź na pytanie, w jaki sposób zweryfikowano wdrożenie zaleceń oraz jakie decyzje zostały podjęte w resorcie, jako organie nadzorującym, w celu wyeliminowania systemowych nieprawidłowości w funkcjonowaniu CSIOZ. W odpowiedzi na moje wystąpienie otrzymałam informację od Ministra Zdrowia, że CSIOZ zostało objęte wzmożonym nadzorem merytorycznym przez Departament Organizacji Ochrony Zdrowia w resorcie zdrowia. Ponadto poinformowano mnie, że Minister Zdrowia złożył do Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Dyrektora CSIOZ”.

Quo vadis?

Co więc dalej z największymi projektami w ochronie zdrowia? Nie zaktualizowano studium wykonalności, by dostosować je do możliwości prawnych. CSIOZ wyłania zaś w postępowaniach wykonawców do budowy… czego?

W dokumentach przetargowych publikowanych przez CSIOZ cały czas widać powoływanie się na (nieaktualne przecież) studium wykonalności i opisane w nim produkty, np. systemy rozliczeniowe dla płatnika czy (darmowe) systemy dla usługodawców, chociaż po zmianach prawnych systemy w takim kształcie są i niepotrzebne, i nieprawne.

Tymczasem najważniejsze europejskie projekty informatyzacji ochrony zdrowia, francuski i angielski, na które powoływał się dyrektor CSIOZ, z wielkim hukiem upadły, pochłaniając miliardy euro zmarnowanych środków publicznych.

Wydawać by się mogło, że po takiej klęsce idei referencyjnej powinna nastąpić refleksja i próba przeorganizowania projektu tak, by nasz polski nie powielał tamtych, tragicznych w skutkach błędów. Ale tak się nie stało. Dyrektor CSIOZ zaczyna obecnie powoływać się na inne projekty, tym razem skandynawskie, i twierdzi, że to one od początku były jego inspiracją.

Nie wspomina, że brakuje nam podstawowej cechy tych projektów, jaką jest wspólne ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami wypracowywanie zasad współdziałania, bez narzucania „jedynie słusznych” koncepcji. Nie widać więc zmian, istnieją one jedynie w sferze deklaratywnej.

Przypuszczalnie mała instytucja po prostu nie radzi sobie ze złożonością zadania. Zwłaszcza że jest pozbawiona niezbędnej wiedzy merytorycznej, uwikłana w liczne konflikty z obecnymi i byłymi pracownikami oraz spory sądowe, zarówno z pracownikami, jak i firmami doradczymi.

Tym bardziej należy zareagować na tę sytuację, zanim P1 nie okaże się następnym wielkim, upadłym projektem zdrowotnym – po zmarnowaniu wielkich funduszy i szans. Na pewno trzeba jednak odpowiedzieć, czy i co można z projektów „platform” uratować. Wymaga to rzetelnego, merytorycznego audytu przedsięwzięcia, przeprowadzonego przez niezależne organizacje, nie uwikłane w działania okołoprojektowe. Pozwoliłby on podjąć decyzję, czy jest sensowny powrót do urealnionego projektu, oferującego niekontrowersyjne rozwiązania, przynoszące doraźne korzyści finansowe, np. poprzez uszczelnienie obrotu lekami czy portal informacyjny z odsyłaczami do innych aplikacji, np. konta pacjenta uruchomionego przez NFZ, czy też najsensowniej jest całe przedsięwzięcie zamknąć i wrócić doń po rzeczowej dyskusji dotyczącej zakresu centralizacji informacji i ochrony poufności danych (przy okazji uruchamiania prototypu e-recepty zadawano takie pytania, jednak odpowiedzi nie padły).

Na pewno – budowa olbrzymiego, niewykorzystanego systemu (pisaliśmy o tym w poprzednim artykule) przyniesie więcej szkody niż pożytku. I nie tylko z powodu zmarnowanych funduszy. Doprowadzi do stagnacji (bo przecież wydano już tyle pieniędzy…) i zablokuje na długo inicjatywy regionalne, które powinny być siłą napędową rozwoju w ochronie zdrowia.